失序的威權

昨天的「交大常在論壇─公司法研討會」，連我這個外行人都聽得津津有味，沒來的人真是可惜了！尤其是最後一場圓桌論壇更是有趣，與會的六位專家，從「查核報告與調查局筆錄集中擴大部分交易行為」、「發新聞大規模搜索上市公司」，談到「民營銀行從禁止設立到大幅開放」，再談到「金融機構不能倒的迷思」、「主管機關對於明知有問題的金融機關沒有採取法律行動」、「財經犯罪的討論應與貪腐犯罪相連結」。這些一針見血的看法，都鮮明地描繪了當前金融管制體制各個層面的多種特徵。把這種種面向互相連結起來，在我心中就隱隱有個整體的面貌出現了。這是一個威權遺緒的圖像，而且是個失序的威權。

從以前的財政部，到後來的金管會，金融主管機關一直把金融業當作其不可侵犯的專屬領域。對外，金融主管機關對其他機關相當強勢，會主動去解釋其他機關主管的法令。其他機關例如公平會對於金融業者開罰，金融主管機關如果不同意，還會從行政院訴願會把它撤銷掉。對內，金融主管機關對於金融業者，經常是指令遠多於查核、裁罰等正式法律行動。許多事情都透過銀行公會，去要求業者依其期望方式來運作。在本身的個案處理上，函示甚至電話指示等方式，也比一般機關常見得多。這些行為在定性上，都屬於行政指導或是相類似的非制式行政行為，屬於軟性執法。但是一旦金融業者真的有問題出現，主管機關卻怯於發動強勢法律手段，積極裁罰、接管、清算，或是進行金融檢查。

曩昔行政法上特別權力關係三大類型之中，「公法上的特別監督關係」包含特許行業、專門職業技術人員等，一直是我覺得最不具有特別權力關係特徵的類型。但是上面所描繪的產官關係，充滿了恩庇與個人化的規訓，一方面強調唯主管機關之命是從，一方面又希望透過事前綿密的指示與照顧，能夠避免問題發生。這不正是特別權力關係的典型心態與運作方式嗎？而這種「牧民」思想與做法，也不正與威權體制的基本架構相契合嗎？

事實上，地方金融機構原本就是台灣威權體制裡恩庇─侍從體系的一環。各種地方特許行業，包含客運、農會信用部、中小企銀、信合社等，本就分配給不同地方派系，作為其滋養的金庫來源。中央層級的管制產業開放民營化，有許多也是照著這利益分配的老路在走，從新銀行開放到第二代行動電話開放，都可以看到這樣的痕跡。

但是隨著民主化的進展，威權的力量下降了，一方面必須與大企業結盟交好，一方面對於內部政治人物謀取政治或金錢利益的控制力也減低了。兩者加總的結果是，整個恩庇（施恩、利益分配）與控制的體系，無法如同以往如意使臂地集中在維持派系均勢，以使其倚賴國民黨、支持國民黨整體永續執政的單一目標上。因此個別案件的爆發與大動作調查，雖然可能也有對於不合作份子的懲罰意味，但是主管機關、法務部、調查局、各地檢察署等各個不同的執法機關，個別或聯手透過大舉偵辦財經犯罪案件，以出風頭、博清名、謀取一已政治私利者，似乎也有跡可尋。承繼這整個軟式威權架構的反對黨，也沒有誘因進一步加以終結或正常化，反而是由命運坎坷的富家千金，抱著三級貧戶出頭天的心態，再度強勢整合了趨於鬆垮的威權體制。不過這一次不是為了政權永續，而是為了一己的海角七億。

至於案件送到法院體系，最後判決是何結果，已經無關緊要。在風光移送或是偵結起訴之時，發動者就已經獲得其所要的政治利益。因此，法律規定越模糊，法院判決越不一致，就越不能清楚證明其操弄起訴的行徑與圖謀，也就越符合發動者的政治利益。這不僅可以提供其更大的操弄空間與機會，同時分裂反覆甚至互相矛盾的法院判決，更可以突顯清廉決斷、除惡務盡的正義藍波形象。從這個角度看，財經犯罪如果要脫離目前標準不明的混沌局面，不僅前景很不樂觀，同時現況更可以創造因標準錯亂而受苦者的遊說動機，反而增加政治籌碼。在這種情形下，如果能不越修越亂、越不清楚，可能已經是萬幸了！

至於前景，就像所有管制產業開放自由化一般，公正而齊一對待的外在管制法制整備，以及具有充分能力的外在管制能量建置，是完成市場自由化、取代使用耳提面命方式進行管制的前提條件。唯有管制機關擺脫產業操盤手的色彩，不對業者抱持過度的主觀期待，執法單位也不希求額外的政治或金錢利益，一個建全的財經法律秩序與管制體制，才會有出現的一天