錯誤的效率觀，還是缺乏效率觀？

政大專長於勞動法的林佳和教授，3.11寫了一篇澄社評論：過勞死共和國，裡面提到台灣目前扭曲的效率觀：

「所有的經濟成就，沒有帶來台灣人生活品質的真正改善，人性的自由與解放，社會與家庭生活的向上提升，只是加深勞動的桎梏，壓力的陰暗，以及許多有著緊密關聯的社會與家庭問題。」
「整個社會也似乎沒有意識到，或許，錯誤的效率觀才是真正的問題所在。效率為何？成長率、獲利、股價、進出口、訂單，簡單的說：數字？！財富為何？卡夫卡說，只擁有一條老狗的人覺得富足，有著千萬財富的人卻也可能喊窮。」

固然，效率當中沒有把生活的犧牲加進去，老是「以鄰為壑」、「以勞工為壑」，是一個嚴重的問題。
但是我更常覺得，台灣的「沒有效率觀」，是一個更嚴重的問題。

我不知道產業界是不是也是如此，但是放眼所有公家機關與學校的人事室與會計室，所有的心力都花在細瑣表面的文書作業上。過於繁瑣的防弊規定，因為不切實際，根本無法貫徹執行。結果一堆人忙到加班疲累不已的結果，只是做出一堆表面符合規定的文件報表而已，相較於實際可以促進的效能，這個效率實在不知道要如何算起。在人事凍結之下，唯一可能的好處：增加就業，可能也無法發揮了：(

事實上，我們的思考裡，充滿了不效率：XX事情做一下，不會太困難，雖然手續有點麻煩，花點時間處理一下就好。但是這些事情實際上可以達成的效能如何？值不值得花這些時間去克服手續上的麻煩，卻似乎完全沒有納入考量。結果呢，辦好一件不大的事情，也需要和這個單位那個機構通個電話打個招呼溝通一下。花一筆不大的錢，也需要拿這種單據出那種證明，填寫一堆表單文件，麻煩一堆人簽名核章（相信我，越多人核章就越少人有時間仔細看），還得要請專人負責充分瞭解報帳的各項細節規定，以及確保各項表單都按規定整備完成。在這上面所花出去的時間精力與薪水，相較於實際可以達成的效能，倒底值不值得，以及有沒有需要手續減量、規定減量，或是以電腦程式自動處理以降低成本，卻全都無人聞問。這倒底是怎麼樣的「效率觀」呢？還是根本就缺乏效率觀念呢？

簡單講，只是一味使用加法思惟，把各種規定、手續、機制一路往上加，而不適度運用減法思惟，淘汰沒有實際功用的手續、機制，或是進行減量、再造、效率化的結果，乃是導致大家寶貴的時間，大量消耗在不能實際增加產出的「務虛」之上，而無法集中最大可運用的資源，致力於創新、品質、速度、精緻化等「務實」層面上。

這個往下旋轉的漩渦，究竟伊於胡底？是不是要等到整個系統幾近超載無法負荷之時，才能夠懸崖勒馬略作改造呢？我希望不是。

環評撤銷後，中科三期廠商完全不須停工嗎？

8月13日周四，行政院把法務部和主管法務的政務委員高思博都拉進來，力倡中科三期開發許可，效力僅及於當事人，也就是環保署、國科會、中科管理局，而不及於設廠的廠商。因此廠商既無須停止生產，也不必停止建廠。新聞報導見此。第二天週五的中時社論，也唱和這個主張，並且以環評法立法過程與行政程序法條文，作出更仔細的法條適用推導。

是的，形式上推導，裁定效力確定不及於非當事人。如果要如此嚴格地講究法院與行政機關所有相關行為的法律效力與範圍，那麼不應該忽略以下三個條文：

行政訴訟法第273條第11款再審事由：為判決基礎之民事或刑事判決及其他裁判或行政處分，依其後之確定裁判或行政處分已變更。
訴願法第97條第9款再審事由：為決定基礎之民事、刑事或行政訴訟判決或行政處分已變更者。
行政程序法第128條第3款行政程序重新進行事由：其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。

這是什麼意思呢？中科三期環評被最高行政法院撤銷，回復到環評完全尚未通過、仍在審查中的狀態。依照環評法的規定，環評未通過之前，不得進行開發行為。也就是說，作為開發許可合法存在前提的環評通過行政處分，如今已經不存在，開發許可行政處分也將淪為違法。這也正是法院准許停止執行與假處分聲請，要求中科三期停止開發的法律基礎。

而友達與旭能在中科三期的進駐，縱使是簽私法土地讓售契約，不過在中科管理局對於哪家廠商可以進駐的決定，在受到台灣理論與實務接受的兩階理論之下，應該還是個行政處分。這個行政處分自然是以中科三期可以合法開發，作為其法律基礎與前提。如果開發許可因環評撤銷而違法，廠商進駐決定的行政處分自然也因而淪於違法之境地。無論這個行政處分是否曾經遭到提起行政爭訟，或其行政爭訟是在哪一層級確定的，依照上揭三個條文，都應該可以提起再審或是程序再開，以其違法為由而將之撤銷。

因此行政院與中時社論，斤斤計較於本次法院停工裁定的效力範圍，事實上並無改於二廠家進駐中科三期行政處分合法存在的基礎，已經因為環評遭到撤銷而不再存在。目前死咬裁定效力不及於廠商的作法，只會把法律爭議的戰線拉得更長，讓廠商在該處設廠營運的地位一直處於不確定的狀態。

所以，政府還是虛心接受法院的指正，對於中科三期環評進行全面性的反省，去除所有環境方面的疑慮，讓它紮紮實實地儘早通過二階段環評，才是政府真正應該做的，相信也是廠商所真正要的。太多的口水，以及把政府裡一堆法律人找來背書，只是掩蓋了真正問題與應有處理方式之所在，既非正辦，同時對於解決問題，也完全沒有助益。

失序的威權

昨天的「交大常在論壇─公司法研討會」，連我這個外行人都聽得津津有味，沒來的人真是可惜了！尤其是最後一場圓桌論壇更是有趣，與會的六位專家，從「查核報告與調查局筆錄集中擴大部分交易行為」、「發新聞大規模搜索上市公司」，談到「民營銀行從禁止設立到大幅開放」，再談到「金融機構不能倒的迷思」、「主管機關對於明知有問題的金融機關沒有採取法律行動」、「財經犯罪的討論應與貪腐犯罪相連結」。這些一針見血的看法，都鮮明地描繪了當前金融管制體制各個層面的多種特徵。把這種種面向互相連結起來，在我心中就隱隱有個整體的面貌出現了。這是一個威權遺緒的圖像，而且是個失序的威權。

從以前的財政部，到後來的金管會，金融主管機關一直把金融業當作其不可侵犯的專屬領域。對外，金融主管機關對其他機關相當強勢，會主動去解釋其他機關主管的法令。其他機關例如公平會對於金融業者開罰，金融主管機關如果不同意，還會從行政院訴願會把它撤銷掉。對內，金融主管機關對於金融業者，經常是指令遠多於查核、裁罰等正式法律行動。許多事情都透過銀行公會，去要求業者依其期望方式來運作。在本身的個案處理上，函示甚至電話指示等方式，也比一般機關常見得多。這些行為在定性上，都屬於行政指導或是相類似的非制式行政行為，屬於軟性執法。但是一旦金融業者真的有問題出現，主管機關卻怯於發動強勢法律手段，積極裁罰、接管、清算，或是進行金融檢查。

曩昔行政法上特別權力關係三大類型之中，「公法上的特別監督關係」包含特許行業、專門職業技術人員等，一直是我覺得最不具有特別權力關係特徵的類型。但是上面所描繪的產官關係，充滿了恩庇與個人化的規訓，一方面強調唯主管機關之命是從，一方面又希望透過事前綿密的指示與照顧，能夠避免問題發生。這不正是特別權力關係的典型心態與運作方式嗎？而這種「牧民」思想與做法，也不正與威權體制的基本架構相契合嗎？

事實上，地方金融機構原本就是台灣威權體制裡恩庇─侍從體系的一環。各種地方特許行業，包含客運、農會信用部、中小企銀、信合社等，本就分配給不同地方派系，作為其滋養的金庫來源。中央層級的管制產業開放民營化，有許多也是照著這利益分配的老路在走，從新銀行開放到第二代行動電話開放，都可以看到這樣的痕跡。

但是隨著民主化的進展，威權的力量下降了，一方面必須與大企業結盟交好，一方面對於內部政治人物謀取政治或金錢利益的控制力也減低了。兩者加總的結果是，整個恩庇（施恩、利益分配）與控制的體系，無法如同以往如意使臂地集中在維持派系均勢，以使其倚賴國民黨、支持國民黨整體永續執政的單一目標上。因此個別案件的爆發與大動作調查，雖然可能也有對於不合作份子的懲罰意味，但是主管機關、法務部、調查局、各地檢察署等各個不同的執法機關，個別或聯手透過大舉偵辦財經犯罪案件，以出風頭、博清名、謀取一已政治私利者，似乎也有跡可尋。承繼這整個軟式威權架構的反對黨，也沒有誘因進一步加以終結或正常化，反而是由命運坎坷的富家千金，抱著三級貧戶出頭天的心態，再度強勢整合了趨於鬆垮的威權體制。不過這一次不是為了政權永續，而是為了一己的海角七億。

至於案件送到法院體系，最後判決是何結果，已經無關緊要。在風光移送或是偵結起訴之時，發動者就已經獲得其所要的政治利益。因此，法律規定越模糊，法院判決越不一致，就越不能清楚證明其操弄起訴的行徑與圖謀，也就越符合發動者的政治利益。這不僅可以提供其更大的操弄空間與機會，同時分裂反覆甚至互相矛盾的法院判決，更可以突顯清廉決斷、除惡務盡的正義藍波形象。從這個角度看，財經犯罪如果要脫離目前標準不明的混沌局面，不僅前景很不樂觀，同時現況更可以創造因標準錯亂而受苦者的遊說動機，反而增加政治籌碼。在這種情形下，如果能不越修越亂、越不清楚，可能已經是萬幸了！

至於前景，就像所有管制產業開放自由化一般，公正而齊一對待的外在管制法制整備，以及具有充分能力的外在管制能量建置，是完成市場自由化、取代使用耳提面命方式進行管制的前提條件。唯有管制機關擺脫產業操盤手的色彩，不對業者抱持過度的主觀期待，執法單位也不希求額外的政治或金錢利益，一個建全的財經法律秩序與管制體制，才會有出現的一天

青年團隊自發調查，揭發環評乾涸真相

台灣青年環境智庫對於目前環境影響評估制度，發起一項自主實證研究，吸引約20名各校研究生參與。上個月實證調查結果出爐，清楚揭露潛藏在經濟 v. 環保的表面衝突爭議之下，現行環評制度受到蓄意擠壓的嚴重貧血真相。

這支研究團隊訪談上一屆過半數的環評委員，並製作普查問卷，發現所有受訪者皆認為目前由開發單位委託顧問公司所撰寫的「環境影響評估說明書」，普遍具有避重就輕、傾向開發的偏頗立場。他們進一步以87年至96年，環保署線上公布的339份環境影響評估說明書為樣本，檢視個別開發案對於環評項目的影響評估，發現環評說明書普遍對於重要環評項目，認為不會造成影響或僅造成輕微影響。縱使有影響者，也幾乎都以創造就業機會、帶動經濟繁榮等理由，認定將對社會經濟造成正面影響。

面對環評說明書普遍呈現的偏頗立場，環評委員在現行制度上卻很難加以有力駁斥。本研究以上屆某位環評委員的公文收發記錄作為計算基礎，發現環評委員們兩年內平均每2.06天就有一件開發案要審。每件多達數百頁的報告，無給職的環評委員從收件到第一次審查之間，卻只有短約9天的審查期間。

更為完整的研究成果，整理發表在青年環境智庫的部落格上，有興趣者請直接參閱。

在本研究所發現高度扭曲的環評制度下，環境影響評估的審查品質，實在令人無法期待。而缺少了紥實的審查品質作為基礎，環境議題想要不成為交相放話喊價的政治化爭端，實也難矣。由此也突顯了在國內目前環境之下，少一點口水爭執，多一點實證調查以發現真相，有多麼地重要。

罰鍰也通膨？

本文原以相同標題，刊載於2月8日的ETtoday。

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原物料上漲，大概是去年以來國際經濟最大的轉變，除了次級房貸風暴之外，少有其他事件足以與之匹敵。尤其是國內民生物資一項接一項上漲，更是小市民心裡的最痛。由於漲聲連連，負責查處業者聯合漲價的行政院公平會自然也不得閒，不時派員四出調查大宗物資價格變化。不過公平會主管的另一項「價格」──罰鍰金額，在一片通膨聲中，似乎也跟著水漲船高。

結合案罰鍰金額水漲船高

1月31日公平會決議大罰國巨公司440萬元，理由是該公司直接或間接在股市中敲進大毅科技股權，超過應申報結合門檻卻未加以申報。本案創下公平會成立16年來，違法結合案件中單一企業受罰金額的最高紀錄。事實上從88年公平交易法提高罰鍰額度以來，直到95年以前，違法結合案件除非完全消除市場內競爭，例如多系統業者（MSO）席捲某經營區內所有有線電視系統業者，或是一案中同時處罰多家業者，否則公平會結合案件的罰鍰金額，幾乎都不曾超過120萬元。然而從96年以來，隨著物價聲聲漲，違法結合的罰鍰金額件件都達到100萬元以上。

有無一致標準？

雖然上述罰鍰金額，都還落在公平法允許的罰鍰額度範圍內，但是對於類似案件公平會是否都一視同仁，也值得注意。例如去年4月公平會處分新視波與興雙和，兩家中和有線電視業者共同經營而未申報結合，合計開罰455萬元，創下單一結合案件最高罰鍰紀錄。在此之前，88年與93年公平會處罰有線電視系統業者共同經營案件，罰鍰金額卻分別只有310萬元（三家合計）與100萬元（兩家合計）。

95年以前公平會結合案件單一企業的罰鍰最高額，出現在92年中嘉網路公司吃下高雄市二個有線電視經營區中僅有的競爭對手。當時的罰鍰金額也只有350萬元。反觀國巨案中，國巨與大毅雖然是台灣晶片電阻兩大廠商，但是市場占有率合計約僅五成，只及於前述有線電視兼併案件的半數。而且國巨急於拿下大毅的動機，乃是迎戰其主要敵人華新科技跨足晶片電阻市場所帶來的威脅，具有加強競爭的成分在內。此與一家獨占具有法令進入障礙的有線電視經營區，其對市場的影響亦不可同日而語。

業者個別因素應屬次要

雖然國巨公司95年營業額高達111.2億元，然而業者個別因素在結合案件罰鍰決定中應屬次要因素。最主要的考量，還是在於該結合對於市場競爭造成負面影響的大小。此外，本案中國巨為爭奪大毅股權，不惜聽任其股價從由18.5元一路攀升至224元，不僅遭到證交所警示13次，同時成為去年第一季漲幅最大的個股。然而國巨是否涉及操縱股價、擾亂股市交易秩序，非屬公平會主管事項。公平會倘若過度考慮此一因素，未來國巨如因其股票交易受到處罰或負擔損害賠償，則有可能造成雙重處罰，不可不慎。

大師風範《含補記》

昨天回台大，參加了翁岳生老師的榮退學術研討會。
老師們，不只公法領域的，來得很多。
學生們來得更多，整個會場擠到沒有座位可坐。
不過最令人印象深刻的，還是翁老師的講話。

翁老師沒有志得意滿，細數他一生的功蹟。
他花了接近一半的時間，感謝台大師長給他的各種幫助。
雖然他的師長們，當然都沒有在現場。

然後，他談起為什麼會選擇唸公法。
當時國內師長如韓忠謨，希望他唸民法。
翁老師經歷過盟軍轟炸，厭惡戰爭，對國際公法最有興趣。
不過到了德國，看到德國基本法，覺得非唸這個不行。

德國基本法
第一條第一項：
人性尊嚴不可侵犯。尊重和保護人性尊嚴是一切國家權力的義務。
第三項規定：
下述基本權利為直接有效拘束立法、行政和司法的法。

確實，這對於曾經經歷戰爭洗禮，親眼目睹人命如草芥的人而言，可以想見會如何地熱血澎湃！

《補記》

在此之前，我到中研院參加一場研討會，擔任評論人，正好那一場也由是翁老師主持。
當時兩組報告人與評論人發言完畢之後，時間已經接近十二點半。
經徵詢後，現場無人發問。
我猜想翁老師會就此結束該場研討。
沒想到翁老師接受黃昭元老師建議，先請報告人回應評論人意見，再開放接受現場問題。
在兩位人士發問並獲回答之後，翁老師依然繼續徵詢現場有無發問。
沒有徵求到新的問題，翁老師索性自己講了一段話，對於其中一篇報告發表他的看法。

那天從頭到尾，我感覺翁老師特別高興。
如此資深的老師，還能保有對於學術的熱忱與興奮，於今而言實在不多見。
我們這些後輩，也真應該深自惕勵，勿忘初衷啊！

公平會「Yahoo!奇摩無名案」決定後的思考

這篇短評，台北時間昨天在聯合新聞網數位文化誌刊出。其內容基本上延續我在本案初起時的分析，肯定公平會採用我曾建議的附附款予以通過的處理方式。不過公平會在本案調查過程中，發掘出不同於當初媒體上所呈現的事實資料。從新聞稿看來，本案最後決定在市場分析與附款內容等兩方面，也還有殊堪探討的空間。

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公平會在3月29日對於Yahoo!奇摩購併無名小站案作成決定，雖然不禁止這項結合，但是附加幾項附款，作為Yahoo!奇摩今後必須遵行的外加義務。這個方向基本上是正確的。在未來市場發展不確性甚高，而且網路世界中有相當數目的人深信競爭將會治癒可能發生的問題之下，以附附款通過的折衷作法，一方面不妨礙結合事業原本的事業規劃，一方面遏止最有可能妨礙市場競爭的行為，是妥適的處理方式。不過依照該會目前公布的新聞稿，本案對於部落格服務（BSP）市場的分析似有不足，所加附款亦多少流於重申既有法律規範，是其中美中不足之處。

本案公平會主要係就網路廣告市場進行分析。由於公平會取得的資料中，無名小站的廣告占有率只有1.67%─1.75%，因此本次結合被認為不足以改變市場現狀。在目前公布的新聞稿中，公平會並未對於部落格服務（BSP）市場單獨進行分析，僅攏統以「網路社群服務」稱之。由於結合案件審查不同於其他公平法案件之處，乃在於對未來市場發展的預測式分析。無名小站縱使目前廣告占有率不高，但是眾多無名部落格主，在網誌與相簿上共同累積的豐富多樣內容，未來仍然可能是市場競爭上的重要資產。蓋非如此，Yahoo!奇摩又何必砸下大錢，將之納入旗下？

不管其他網路服務的使用者，是否如同一般所言轉換快速。但是此種說法，絕對不適用於依靠同一URL長期累積page rank，以及歷來貼文內容以吸引點閱流量的部落格。因此部落格服務乃是黏性非常高的服務。格主們跟著無名，繼續貢獻內容給Yahoo!奇摩，應該是十分有可能的發展。我不知道公平會在原案中，是否真的未詳細進行這部分的分析，或是以目前廣告占有率不高為由而簡略為之。不管基於何種原因，由於公平會也承認這是兩家結合事業目前經營範圍唯一重疊之處，無論如何應該是本案審理的核心之一。如果未予深入分析，多少有點失焦。

公平會處理上另一個特別的地方，是論及本案對於網路購物與網路拍賣市場的影響，並且以無名小站使用者七成以上是Yahoo!奇摩會員為由，認為不會造成顯著影響。網購與網拍市場與本案關連性比較低，確實可能影響不大。不過無名小站使用者「只有七成」是Yahoo!奇摩會員，實在令人有點驚訝。Yahoo!奇摩在國內各種網路服務，除了部落格以外，幾乎都居於領導地位。而在無名小站有網誌或相簿者，應該是屬於較高強度的網路使用者。這些使用者裡面竟然有接近三成未曾成為 Yahoo!奇摩會員，有點出人意外。或許他們都只使用不需要成為會員的部分，例如單純瀏覽新聞、股市或購物訊息吧！不過此點其實顯現出，本案結合對於 Yahoo!奇摩的會員群，仍然有相當程度的挹注效果。我在前篇貼文曾經建議，限制Yahoo!奇摩不得強迫無名用戶成為其會員。如是觀之，這種附款似乎確實有其必要性。

講到附款，本案公平會所課予的附款，除了「不得利用因結合而取得之市場地位，以不正當方法阻礙競爭者網頁連結、電子郵件之接收與傳送、或其他服務之提供」之外，其他附款與現行公平交易法的實際規範內容，並無二致。結合事業並不因為這些附款，而承擔任何原本不存在的法律上義務。唯一的差別，是將之列入附款之後，來日若有違反，公平會可援用公平法第13條命其拆解，回復到結合前的狀態。不過就算沒有列入附款，日後若有該等違法情事，公平會一樣可引用公平法第41條，命其執行以「拆解」為內容的必要更正措施。當然後者就像這次NCC祭出衛星廣播電視法第29條第2項，要求TVBS更換總經理一般，容易引起法律依據不足的物議。因此在法律技術上，將之列入附款有其作用存在。不過如果能夠充分論證拆解對於回復市場競爭的必要性，就算援引的是較為模糊的第41條，仍舊可以合法成立。反過來說，如果沒有拆解的必要性，不符合行政程序法第7條規定的比例原例，就算在附款裡保留這些違法情事發生時的命令拆散權力，仍然可能淪為違法。

公平會附附款的結合案件雖然不多，但是這種重申原有規範內容的附款，卻是這些少數案件裡的常見作法。無論其到底有無作用，結合案件的附款，事實上可以更為積極具體，以減少結合案件所帶來的市場集中化與競爭減損。例如美國聯邦交易委員會（Federal Trade Commission）在處理石油公司結合案時，對於結合之後加油站占有率過高的地區，經常以附款要求拆解（不得結合），命其中一方必須將該地區加油站賣給第三者，甚至包括一定時間的商標授權。司法部對於行動電話公司的結合案件，也是如此處理。如果一個結合案件，嚴重到必須附加附款，以祛除限制競爭的疑慮，此時若只是重申既有法律規範，無論如何總顯得有些不相稱。

至於本案中比較具體積極的附款：「不得利用因結合而取得之市場地位，以不正當方法阻礙競爭者網頁連結、電子郵件之接收與傳送、或其他服務之提供」，不知係意在防止何種可能發生的反競爭行為。阻擋網頁連結與電子郵件這種惡質的行為，出現的可能性實在不高。我在前文提到的阻止自家部落格主使用別家的關鍵字廣告，是否屬於這裡的「以不正當方法阻礙競爭者其他服務的提供」，也不無疑問。就算可以包括在內，公平會沒有直接將之點明，預防效果也不會好。

事實上本案附款的設計方向，至少應該朝向避免無名小站的部落格主，不自主地被納入Yahoo!奇摩的掌握之中。這種方式所取得的競爭優勢，相當程度不是基於其所提供的卓越服務，而是使用者（格主）不得不跟著無名小站改嫁的無奈。在此是否要祭出絕招，要求結合事業必須在可行範圍內，協助其他部落格服務業者提供格主將所有文章轉至別家部落格的服務，當然還有斟酌的空間。不過例如禁止強迫無名用戶轉為Yahoo!奇摩會員，以及要求必須開放格主自由採用競爭者的關鍵字廣告（與其他 widget）等兩點，倒是符合這個大方向的可行作法。

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去脈絡化似乎是問題的根源

對於前一篇post：研究所法學教育值得探討的問題，元豪點出「本土化」與「去脈絡化」，或許是更大的問題。他的留言讓我想到不少東西，尤其把不短的法律學習過程當中，尚甚鮮明或者已經逐漸淡忘的各種想法連結起來。湊攏之後發現，去脈絡化，或許是這些問題的共同根源。

以下我將先轉貼元豪的留言，再寫上我的想法。

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Bruce：

我更覺得，不夠「本土化」才是台灣法學教育（或研究）最大的問題。

課程內容鮮少關懷「台灣本地出現什麼法律問題」，或是「台灣的問題需要用什麼法律策略與論述來解決」。

看看美國的教科書與法律論述，多麼「本土」！讀美國的案例教材，等於是在讀美國的社會史、政治史。那樣的法律是跟社會緊緊扣合的。在這種情況下，一旦舊有的法律論述無法解決既有的問題，大家就會趕快找「可行出路」。

反觀台灣，釋義學的發展非常不重視「社會」。以行政法來說，這應該是一個與社會經濟政治脈動結合得最緊密的科目，但在台灣卻與現實隔閡非常大！

因此，所謂的「國際化」或「全球化」其實也很少真正關注「台灣該怎樣因應全球化」來談「法律的角色」。

去脈絡化的研究教學，當然沒有科際整合（因為只有抽象的空洞公式），也不需要國際化（因為台灣的國際化脈絡與需求，跟法學無關）。

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「去脈絡化」似乎真的是問題的根源。因為去脈絡化，所以不重視實務上的動態，也不關心台灣法律行業所面對的國際互動。也因為去脈絡化，學生沒有辦法感受到法律制度實際運作的動態層面。在這個觀點下，比較政府這麼靜態的課程，為什麼可以讓不同國家的政府體制從書本裡活起來，似乎也有了答案。

就行政法而言，我感受到的最大問題，是缺乏政策思惟，過於「就法論法」，老是愛硬套空洞公式。這正是我二年多前和元豪提到，在同學論述裡所發現的問題。這在行政機關的法務單位，尤其是法務與業務單位人員不互相調動的機關，也很常見。簡單講就是沒有體認到行政法的高度工具性（「功能法」性格）。它往往只是達成行政目的之手段，或是在達成行政目的同時，保護可能受損的人民權益的手段。照常理，在達成同樣目標的前提下，手段應該保持開放，以肆應不同情況，不是嗎？如果緊抱特定手段不放，不是捨本逐末、自縛手腳嗎？這其實也歸結到，對於行政法實際運作所處的脈絡，沒有體會，也沒有認同。

本土的深化，相當程度而言是比國際化更為困難的一個課題。因為國際性的研究，至少可以從國外學者的既有研究成果裡得到奧援。可是本土研究，我們非得胼手胝足才行。

在教學上，案例教學的引進，尤其是非客觀第三人立場的理論套用性評釋，而是以律師等參與者角色進行的案例研討，或許可以起不小的作用。在沒有casebook可用的領域，光是案例的尋找與累積，就得花上不小力氣。

至於本土研究，我在台灣的碩士論文，其實就是朝這個方向在做。可能因為不只是本土研究，同時切入角度是該領域實務工作者沒有意識到的，當時學校也還沒有Westlaw或LexisNexis，因此在國內與國際層面上，都缺乏資源。而且也失去了藉由論文寫作，去熟悉特定領域外國文獻的寶貴機會。現在回想起來，可能有部分得歸咎於當時研究眼光不夠，沒有從一些爭議案件下手去作訪談吧。不過就算現在的我，還是覺得本土研究，尤其是弄清楚本土脈絡所需要的科際整合研究，頗具有困難度。碰到這方面的研究構想，就不自主地在腦袋裡，把順位向後挪……

如果回到上一篇所提出的問題，我想「外國理論」與「本土案例」（含遭遇的國際案例），應該是法研所教育的兩大目標。為達到這兩個目標所需要的其他支援課程，例如基礎外國法、本國法進階課程、本國與國際實務課程等，也得要具備。

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留學公費應該視同薪水

這半年度的留學公費拖得特別久。昨天才接獲通知，錢終於從國內撥到本地代表處文化組，可以開始發放。

這次不曉得是否是因為立法院遲未審議今年度中央政府總預算的緣故。不過在制度上，教育部的留學公費，或各種全額或接近全額的留學獎學金，是用來支持留學生的生活的。就像每月薪水之於公務員，留學生是倚靠這筆錢來過生活，支付一切生活與學業支出的。如果一旦沒有按時發放，日常生活要何以為繼呢？

公務員的薪水，無論總預算審議是否遲延，總是在每月一號（遇例假日提前）按時發放。無論在預算科目上，留學公費或獎學金可否和薪水列在同一科目，似乎也都應該以同一方式處理。只要受獎者按時申請，無論如何都按時發放。

當然有人可能會說我這個公費生要求太多，不知感恩，也不知承辦人員夾在中間的難為和辛勞。我想感恩與制度良窳是兩回事。還是以公務員作例子，難道這些領政府薪水的人，就不能對切身相關的制度問題提出建議嗎？我曾在政府機關工作五年，留下很好的工作回憶。也知道面對制度缺陷時，一方面要想辦法彌補，一方面還要為不是自己的過錯去陪不是，兩面受迫的窘況。不過無預警的遲延，真的會失去原本公費支持留學生活的目的。

我感謝公費制度，以及為我們服務的公部門朋友，不過也真的覺得制度上還有值得改進的地方。

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大法官幾近完全剝奪獨立機關的存在空間《11/26補充》

本文評論釋字六一三號解釋，約有一半的內容，曾經發表於七月二十二日聯合報民意論壇（標題略被修改）。由於當時撰稿時間非常有限，投出之後自覺有些重點沒有完整呈現，當天即加以增補成如下版本，並於11月26日加以補充。

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經過一再仔細思量，大法官終於在七月二十一日宣告NCC委員產生方式違憲，最遲應於九十七年底喪失效力。其所持的直接理由，乃是目前由立法院各政黨與行政院推薦人選，再由立法院組織專家委員會審查產生確定名單的方式，「實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權，逾越立法機關對行政院人事決定權制衡之界限，違反責任政治暨權力分立原則。」然而為達成此一推論，多數意見卻進一步認定基於行政一體原則，即使是獨立機關，行政院也必須就其施政表現負責。為了擔負此項政治責任，行政院對於獨立機關至少必須握有「一定程度」的人事任命權。至於立法院的參與，只是對於行政院人事任命權的監督與制衡，其目的在於減少行政院對於獨立機關處理個案時的政治干擾，因此也不得對該權力的行使造成實質妨礙。此一見解將本號解釋的打擊範圍，擴及於所有行政院所屬的獨立機關，並且將獨立機關可得獨立決定的範圍，縮小到具體個案之上。這不僅對於我國獨立機關的建置與運作產生明顯影響，同時也不無誤解獨立機關實際功能與定位之嫌。

獨立機關乃是因應當代特定行政領域高度專業性與公正性的需求，在美國經過一再嘗試之後所產生的解決方式。其特點在於透過立法機關的大幅授權，賦予相當程度的政策規劃與規範制定空間，以及較高度的裁罰權力，期以發揮其專業特長，冷靜客觀地對於該行政領域提出妥善的政策方案與管制作為。因此應該獨立運作的事項，絕非僅止於單獨個案的具體決定。如何在政治人物與黨派利益干擾較低的環境下，審慎地籌劃該領域整體政策方針與執法方案，毋寧才是獨立機關最重要的任務。本案多數意見將其獨立性侷限於具體個案，幾乎完全抹殺了部會級獨立機關的存在價值。按任何行政機關對於任一具體個案，均應基於案件事實，公正客觀地作成決定，不得摻入任何不當的利益考量。這應該是任何公務員都必須踐行的最基本守則。正因為通訊傳播等行政事務的規範需求，其獨立性需求遠遠超過此一層次，才有必要大費周章設立高層級的獨立機關。

再者，獨立機關既然名之為獨立，不受行政院指揮監督，行政院自然不應該也不能夠為之負起政治責任。若真如同多數意見所言，行政院必須就包括獨立機關在內的「整體施政表現」，負起政治責任，則獨立機關豈不同樣必須就其所為，事事向行政院「負責」，以便其承擔此處所謂的「政治責任」？而這種無限擴張的政治責任觀，豈非開啟了政治干預的孔道，而與獨立機關的建置目的相違背？事實上在本號解釋之中，多數意見確實為政治干預之手，找出了合憲存在的空間。在解釋理由第一段中，多數意見首先強調基於行政一體，行政院院長對於行政院掌理的所有事務，均有指揮監督之權，以便透過向立法院負責，間接對人民負責。而在第二段中，多數意見即申明立法院雖然可以設置獨立機關，排除層級式的行政體制，但是其主要目的「僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督」。換言之，對於個案決定以外的事項，例如政策規劃或法規制訂，基於行政一體原則，行政院仍然握有指揮監督的權力與責任！多數意見基於行政院為國家最高行政機關，以及行政院應對立法院負責等憲法規定，竟然可以將行政一體如此無限上綱，實在令人歎為觀止。如果獨立機關未來的實際運作，政治力量均可就「通案」部分介入施壓，則不啻將之貶為行政院的「開單取締委員會」，完全失去其成立意義。

固然在當代憲政國家中，除了法院依法監督之外，政治部門的民主參與及監督，亦屬不可或缺。然而獨立機關由於前述事務領域的特殊需求，並不適用一般權力分立之下的權力制衡與監督方式。在行政與立法兩權之間，只要獨立機關並未特別倒向於任何一權，導致其中一權特別肥大，應即符合權力分立原本所要達成的制衡意旨。在我國政治人物權力膨脹，社會與法律規範無法有效節制的現況下，應該擔心的不是政治部門能否有效對於獨立機關發揮影響力，反而是獨立機關的獨立性需要特別加以維護。行政院對於獨立機關的陳報事項，一直以來並未特別予以尊重，仍舊以上級單位自居而任意加以刪改。從本案解釋作成前，新聞局與交通部對於NCC罕見的聯手圍剿，更可看出行政院掌握的龐大政治資源，實非單一獨立機關可以抗衡。而在立法院，長久以來少數委員即可杯葛單位預算與法案的情形，更讓超越黨派、不得進行政治運作的獨立機關，只有招架的餘地。是以在憲法層次上，如果大法官如同本號解釋所確認，認為獨立機關仍然有其存在的空間與價值，則應該大力支持其獨立性的強化，而不是拘泥於傳統行政立法的權力劃分，實質上削弱其獨立性。

例如就本案涉及的NCC來看，由於其職掌傳播行政，不僅必須客觀公正、具有十足的專業素養，同時更必須嚴格跨越黨派立場。然而依照以往由總統提名、立法院同意的類似運作經驗來看，此種方式並不能達成確保黨派中立的目標。畢竟擁有提名權者，依法享有挑選提名人的裁量權。立法院同意權的行使，基本上乃是針對提名人的能力與品格，就其是否不適任進行負面審查。在審查過程中，立法院不能也不應該發動黨派戰爭，以提名人的政黨屬性作為審查主題。因此這種產生方式，只要提名人的個人資歷沒有明顯瑕疵，到頭來往往是依照機關組織法規定，同黨人數不過半；但是在另外一半裡，黨友卻佔了一大半！這對於職司媒體市場的NCC而言，就非常不適當。NCC最重要的設置目的，就是在於超越黨派，以維護憲法明定的新聞自由與民主程序。而為了達成此一目的，在西方內閣制國家，傳播主管機關往往是以政黨比例方式組成，以避免產生一黨主控的情形。對於目前黨同伐異狀況十分嚴重的台灣而言，跨黨派的需求，豈不更為強烈？

也有大法官指出，美國獨立機關所採取的行政權提名、國會同意的委員產生方式，不僅符合我國憲法第五十六條部會首長基本上應由行政院長提請總統任命的規定，同時實際上也能夠維持其獨立性。然而美國除了憲法規定以外，實際政治運作規範也與我國不同。美國行政權對於獨立機關的尊重，以及獨立機關成員對於本身獨立性的堅持，在我國似乎還未完全形成。在欠缺類似的政治運作常規下，是否能夠直接比附援引，也不無疑問。

《11/26補充》

11月24日行政院法規會對有關613號解釋後行政院與獨立機關間關係的研究案，邀請各獨立機關舉辦座談會。會中央行、金管會與公平會對於獨立機關沒有政策決定權這點，都提出質疑。例如各國央行之所以設計為獨立機關，就是在謀求貨幣政策的獨立。金管會有關金融監理政策，也有獨立制定政策的需要。而公平會成立以來，訂定了不少處理原則（guidelines，性質上屬於解釋性規則或裁量基準）或規範說明（policy statement），也都是公平交易法執法政策的具體化。

這項計畫的主持人周志宏教授答覆時則說，獨立機關的政策決定可以在個案中達成。例如央行的貨幣政策，可以在決定重貼現率等利率之時，在個案之中體現即可。好，那以後金融市場混沌動盪之時，雖然有安定人心的需要，央行也不用出來說明貨幣政策，記者也不用去追問了。要問，也得要去問行政院。為什麼？因為央行在個案決定之外，沒有抽象一般的政策決定權，不能講。行政院才有這個權力！這樣一來，獨立機關倒底是獨立行使職權，還是聽命於行政院？

如果行政院也不適合講，那麼在個案決定之前，就完全不能就個案處理的政策加以說明了。這是否會有不教而殺謂之虐的問題？行政機關執法的目的，往往不是在於處罰或是入人於罪，而是在於避免某些問題或有害社會行為的發生。在其即將發生、端倪已顯之際，如果要獨立機關不能宣示立場，不能喊話，必須靜待事情發生之後再來處理，這是明智的處理態度嗎？

NCC委員產生應採修正公視模式

本文原刊載於今天的中國時報時論廣場。編輯只從標題中刪去幾字，並且調整兩處段落劃分。除此之外基本上與以下正文完全相同。

〔提要〕社會輿論不時提出NCC應該採取公視董監事產生方式的呼聲。幾年前公視選任第二屆董監事，各方反應的確良好，普徧肯定其剔除了行政院所提人選中政治立場較鮮明者，不失為NCC的最佳參考對象。不過如果要採用公視模式，在制度設計上可能有三點必須加以注意。

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大法官在六一三號解釋宣告NCC委員產生方式違憲，並且送給行政院一個大禮，把獨立機關也納入行政一體的範圍內（可參見我對這號解釋的評論）。日前行政院打蛇隨棍上，提案修法將NCC委員改由行政院長提請總統任命。此一決定忽略了社會各界對於通訊傳播主管機關獨立性與公正性的高度期待，也無視於大法官之所以宣告原規定違憲，原因之一正是擔心立法院在委員選任過程中涉入太深，可能影響其獨立性與公正性。這當然並不代表行政權因此就可以獨自操控，以另一種方式影響妨礙之。

事實上，社會輿論不時提出NCC應該採取公視董監事產生方式的呼聲。幾年前公視選任第二屆董監事，各方反應的確良好，普徧肯定其剔除了行政院所提人選中政治立場較鮮明者，不失為NCC的最佳參考對象。

公視董監事由行政院提名，經審查委員會四分之三以上同意，提交行政院長聘任之。審查委員會則由立法院推舉十一至十三名社會公正人士組成。行政院當時提出三十名董事候選人，審查委員則由各政黨依立委席次比例推舉。這種運作模式具有兩項特色：第一，每位候選人都經過行政院提名，完全符合六一三號解釋中，要求獨立機關成員必須具備的行政權「臍帶」。第二，既然候選人完全由行政院提名，行政院對於審查委員會的決定，就沒有立場再提出反對意見。

然而如果NCC真要採取公視模式，可能有以下三點必須特別加以留意。首先，審查委員會應該採取較高的表決額度，以確保通過人選的中立性。公視現行的表決額度是七五％，NCC則是六十％。由於NCC藍營推薦的審查委員原比綠營多一席，採六十％贊成即可通過的結果，在十一位審查委員中，最少只需要對方陣營的一票支持，就可獲得通過。如果提高到七五％，則至少需要對方陣營三票的支持，才可過關。尤其下屆立委選舉即將改採單一選區制，未來大小政黨的席次差距將更為懸殊。NCC委員選任方式必須採取更高的表決額度，以保障小黨的實質參與空間，降低通過人選的黨派色彩，達成跨黨派中立的目標。

其次，審查委員會對於候選人應該逐一進行表決。NCC原本採取每位審查委員可投多票，一次表決所有提名人的方式，造成事先未商議共同投票策略的一方，明顯居於不利地位。在此種投票方式下，審查委員可自行決定要投下的票數，嚴重影響不同陣營票決實力的消長，反倒增強了各陣營事先約定投票策略的需要，不利於NCC淡出黨派立場、尊重專業的應有定位。

最後，應排除立委、黨工等政黨人士出任審查委員。公視模式運作良好，委員會審查時以專業素養與多元性作為主要考量，避開政治立場鮮明人士，是成功的最重要原因。如果容許政黨人士擔任審查委員，則不啻開放黨派力量長驅直入，專家審查委員會將完全喪失其功能。NCC委員原本選任過程中所出現的明顯政治操作、黨派立場超越專業等令人垢病之處，也難保不再出現。

NCC在人員移撥前如何執行職務？

依照NCC組織法第2條，NCC成立之時，該會其依照同法第3條所擁有的法定職權，自動從交通部、交通部電信總局與新聞局移轉到該會。在行政程序法完成立法之後，行政機關也有明文規定的「管轄權」概念。在這個概念底下，NCC在今年2月22日成立之後，前述原本的主管機關就喪失了管轄權。他們不只不能就NCC職掌事項發出任何公文，嚴格來講在這個範圍裡，他們也不能繼續處理任何事務，連文件都不能收。

可是NCC成立之後只有將沒有兵。行政院只任命委員，相關人員依照組織法第11條第1項，原則上應該由原主管機關現有人員，隨同業務移撥。但是直到目前為止，原主管機關人員還沒有完成移撥。在這段移撥之前的時間，原本負責通訊傳播業務的電信總局與新聞局廣電處，並沒有裁併消失，其人員卻實際上轉而接受NCC指揮，處理NCC業務。令人好奇的是在移撥之前的這段過渡期裡，NCC與這兩個機關間應該建立何種法律關係，才能為業務繼續正常運作，找到妥當的法律基礎。

目前NCC所採取的是「立即消滅說」，也就是認為原本主管單位，在NCC成立之後，隨著職權移轉而自動消滅。不過在原機關的組織法規、人事編制與預算分配都沒有變更改派的情形下，如何能說它自動消滅，實在頗有疑問。尤其組織法第17條第2項還規定，在移撥前相關業務由NCC統籌協調各機關為之。實際上已經明白承認這段有將沒兵、職權與人員分離的時期，以及在這段期間裡，原主管機關都還保有機關地位。而且就人員而言，由於公務人員的任何調動，都必須透過派令為之。如果缺少移撥改派到NCC的人事命令，這些人員也不會自動變成NCC的人員。

其實在法律上比較穩妥的方法，是暫時性的部分職權委託。也就是依照行政程序法第15條第2項規定，將部分職權委託電信總局與廣電處繼續行使。具體而言，可以委託這兩個單位在移撥之前，就其原本主管但是已經移轉的法定職權，暫時收受文件，並且就新收案件及辦理中的案件，繼續進行調查、審理，並且研擬具體處理方案。至於最後決定權，仍然保留由委員會自行行使，不予委託。

這種作法可以賦與原主管機關繼續處理相關業務的法律基礎，但是不會喪失對於最後決策的掌控權力。協調相關機關接受部分權限委託，以便相關業務在過渡期內運作順暢，應該也是前述組織法第17條第2項提到的統籌協調業務執行的一種方式。該項規定正好可以作為行政程序法前述規定，要求職權委託必須具備的法規依據。

行政程序法沒有規定委託行為的行為形式，只規定要對外公告，並且刊登於政府公報或新聞紙（同條第3項）。學說上則認為以行政處分或行政契約為之，均無不可。實際操作上似乎可以與兩機關協調達成共識之後，直接作成行政處分，對外公告即可。

《補充》

NCC在本文貼出後不久，開始逐步進行人員移撥，大約在十二月之前已經完成。

薦7-9專員和薦8-9視察一樣大!?

公務人員的官職等，剛接觸往往會弄得霧煞煞。記得小時候聽到爸爸講薦6、委5等官職等，心裡總是納悶：那有沒有薦1啊？薦1和委5那個大？

直到自己作了一陣子公務員，才搞清楚。其實官等像是職等的分類。職等1到5等是委任官，6到9等是薦任官，10到14等是簡任官。簡14是常務次長，簡13是中央部會所屬局長，簡12是中央部會主任秘書與內部一級單位首長（如司、處長）。科長通常是薦9，高考剛進去實務訓練時是委5本5（本俸5級），實習完畢升薦6本1。

不過常見的職缺之中，會有職等重疊而且最高職等相同者。例如薦7-9的專員和薦8-9的視察、編審，以及簡10-11的專門委員和簡11的副司、處長（中央部會）。如果只看最高列等，兩者職位會被認為都一樣大。不過錯了，後者都比較大。

職位高低不能只看職務最高列等，也得看最低列等。就好像簡10-11專門委員，不能說它與簡11副處長職位相當。這兩者有直接的上級─下屬關係。專門委員協助正副處長督導各科工作，並且是副處長的代理人，是處裡面第三號人物。一個處裡面專門委員的數目，絕對介於科長與副處長之間。其職等的差異也充分反映了這種上下關係。

專員與視察(編審)的差別，不像副處長與專門委員那麼絕對。不過後者職位還是比較高，不能夠以為專員一樣可以升到9等，兩者薪水在職等相同時完全一樣，就認為兩者同等級。

在業務單位，視察、編審、技正等薦8-9職務，在陞遷序列上通常高於薦7-9專員，因此專員原則上必須經歷視察等職位，才能升為科長。這與秘書室等行政單位，由於通常不設視察等職，因此有時在陞遷序列上，專員可以直接升任科長，並不相同。當然由於視察終非"副科長"，與專員的上下之別並非絕對。擔任專員與視察期間的年資等各項採計因素，因此也可以一併計入升任科長分數計算之列。也偶有專員直接升科長的例外出現。

再從設置目的來看，視察、編審這類非主管職位的設置目的，通常是要增加非主管（如承辦人）的升遷層級，建立資深制度，並且作為激勵久任承辦人的方法。因此自然會將之設計成比專員高一級。

另外從實際運作上而言，由於絕大部分的升遷，都是走專員─視察─科長這條路。不論是薦7-8專員（中央三級機關）或薦7-9專員（中央二級機關），並無二致。在這種情況下，視察們幾乎都是非常資深的承辦人。就算是升遷比較快的單位，從高考分發一路升到視察，大約也要七年上下。因此視察具有未來科長候選人的地位，實際上也有點副科長的意味。

教育部增設公費支付學雜費上限《9/12更正》

日前接獲同學通知，教育部獲經行政院核准，增加新規定，今後公費生學雜費不再全額支付，每年每人改以三萬美金為限。還好經向駐外文化組查詢，這項規定不溯及既往，對我們這些目前的公費生不適用。這方面教育部算是充分體諒臨時變動公費額度，對於既有公費生可能造成的巨大衝擊與窘境，應該給予肯定。

不過，如果假設教育部說改就改，把它當作一個假設案例進行法律分析，則目前的公費生，可否根據公法上的「信賴保護」原則，主張教育部違法？

教育部的公費考試簡章與行政契約裡，都分別載有（不同版本的）公費支給數額表。在其備註欄中，都已經註明「嗣後如有調整，則依新調整之公費標準支給」，也就是明白地保留日後變更調整的權利。是以在這裡可能會因為缺乏信賴基礎，而難以主張信賴保護。

這種契約明白保留調整權的情形，可否適用行政程序法第146條第一、二項，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，於必要範圍內調整契約內容時，非經補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之的規定，也不無疑問。這條條文「看起來」比較像是針對契約當中未曾保留調整權利，而必須修改契約規定文字的情形。

另外有一條比較迂迴的途徑，是引用行政程序法第149條（行政程序法對於行政契約未規定之事項，準用民法規定）及第141條（行政契約準用民法規定為無效者，無效），轉而引用民法第247條之一對於定型化契約約制規定，主張該條第3款使他方當事人拋棄權利，或第4款於他方有重大不利益，同時構成該條本文所稱的按其情形顯失公平，而主張該簽約後調整支給數額的約定條款無效。

如果實際碰到這種情形，上述後二種法律訴求，應該都可以試著主張看看。

NCC案大法官請三思！

本文原是報紙投書，完成於七月十二日，想要呼籲大法官別助長行政院謀奪NCC通訊傳播管制權力的舉動，不過未獲刊出。十天後大法官作成六一三號解釋，對該解釋的評論見下篇貼文。在本事件告一段落，重新反省的結果，我終究還是支持違憲的結論。畢竟原本NCC委員的產生方式雖然比「行政院提名，立法院同意」來得好，但政黨介入還是太深。未來所產生的委員人選，很有可能不夠公正超然。比較妥當的產生方式，見另一篇貼文。不過該號解釋的論理過程，問題實在太大了……

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近日媒體一再報導，大法官即將宣告NCC委員產生方式違憲。但是左等右等，只聞樓梯響，不見人下來。想必大法官也在為違憲結論應該如何說理而頭痛吧！在行政權之下設置獨立機關，符合當代行政對於專業性與公正性的需求，也是世界性的趨勢。而除了NCC之外，我國新修正的檢察總長產生方式，也是由行政（總統或行政院）與立法兩方掌握部分權力，共同決定其人選。如果大法官堅持行政院對於所屬機關應該有完整的人事任命權，不僅將波及朝野間並無爭議的檢察總長等職務，同時獨立機關在施政上也將無法抗拒高層壓力，喪失其設立目的。這也違背政治部門經由正當立法過程，持續設立獨立機關的一致民主決定。

固然NCC委員的產生，基本上係由立法院各政黨與行政院推薦，與檢察總長係由總統提名、立法院同意，兩者並不相同。然而後者提名權畢竟是在總統手裡，總統依法有挑選提名人的裁量權。立法院同意權的行使，基本上乃是針對提名人的能力與品格，就其是否不適任進行負面審查。在審查過程中，立法院不能也不應該發動黨派戰爭，以提名人的政黨屬性作為審查主題。因此這種獨立機關人選產生方式，只要提名人的個人資歷沒有明顯瑕疵，到頭來往往是依照機關組織法規定，同黨人數不過半；但是在另外一半裡，黨友卻佔了一大半！這對於職掌傳播事業，必須公正客觀，嚴格跨越黨派立場的NCC而言，就非常不適合。事實上在西方內閣制國家，傳播主管機關往往是以政黨比例方式組成，目的就是為了避免一黨主導的情形出現。在目前黨同伐異十分嚴重的台灣而言，跨黨派的公正需求，豈不更為強烈？

再從政治局勢來看，日前新聞局與交通部聯手抨擊NCC行政效率低落，乃是政治場裡十分不尋常的舉動。部會之間推諉公務者不少，但是由部會首長出面砲轟其他部會者，倒是絕無僅有。即使其他部會的作為嚴重妨礙本身政務推動，大多也是由司處長級官員對外發言。而且蘇內閣對於首長對外發言，一向控管嚴格。連經濟部長對於主管的油電價格，交通部長對於所屬國工局長的去留，未經 准許而對外散布消息，都遭到喝斥，何況是作為行政院發言人的新聞局長，和其他部會明晃晃地在媒體上交火？這種對待層級與規格，似乎只有與泛藍政治人物交手之際，可堪比擬。事實上NCC自成立以來，幾乎每個工作天均召開委員會議，其勤勉任事的程度，在合議制機關中難有出其右者。反而是行政體系對於其編制、職權與人事等基礎資源的協調與調派，倒是顯得十分遲緩。

行政院此番聯手砲轟，除了可以削弱NCC以現有委員組成，在被宣告違憲到改組完成的這段時間裡，繼續正常運作的正當性之外，也不無向大法官喊話，證明NCC存在與否，對於通訊傳播行政並不會有重大影響的用意。其最終目標，在於缷除大法官對於新任委員無法在時限屆滿前產生的心防，寄望其訂出短於一年的違憲改組時限，以迫使現任委員自行求去，進而早日收復這塊失土，重新納入其掌握範圍。由此觀之，近日有關NCC的政治紛擾，竟是出於傳播行政最應該避免的黨派考量！NCC最重要的設置目的之一，就是在於超越黨派，以維護憲法明定的新聞自由與民主程序。大法官職掌憲法解釋，自是深諳此理。但是從一再傳出的違憲結論來看，吾人不得不十分擔憂大法官是否由於雙方提出許多攻防主張，導致本案根本問題何在陷於模糊，因此在處理本案檯面上的權力分立議題時，無法直指其背後目的──捍衛民主政治、保障基本人權，反倒趨向於以形式與名目取向審理本案。但願擔憂僅止於擔憂，終將不會成真。本案發展至今，實已走到鞏固憲法基本精神，抑或助長黨派政治的關鍵十字路口。孰是孰非，焉可不慎乎？